新冠疫情正在重塑全球化新秩序，百年未有之大变局已成不争事实。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确，要“推动预算绩效管理提质增效”。截至目前，我国全方位预算绩效管理新格局基本形成，全过程预算绩效管理闭环链条初步建立，全覆盖的预算绩效管理体系日趋完善，预算绩效监管机制有序确立，顺应时势变迁的预算绩效管理提质增效劲正当。面对复杂多变的国际国内形势，创新预算绩效生态治理体系迫在眉睫：预算绩效管理改革法律基础亟待筑牢，公共服务支出标准定额亟待规范，重微观绩效、轻宏观绩效管理现象亟待改进等等。时势变革中，要学会用100%知识，规避哪怕只有1%的风险，显得极其重要。
坚持持续推进预算绩效立法为首要。在全球化变局中，如何将政府治理理念内化为单位集体行动自觉?必须通过强制性的法律约束加以推进。在深入贯彻落实《预算法》、《预算法实施条例》规定，强化现行财政法律、规章、制度、办法细则规范基础上，持续推进预算绩效专门立法研究，科学擘画顶层绩效法律框架体系，筑牢绩效管理的法理基础显得尤为重要。一方面，要加强《政府预算绩效法》顶层设计。将预算的起点到终点全过程植入绩效管理理念、意识，明确资源配置最优和产出效果最大化的立法目的，贯穿财政政策绩效、收支预算绩效、动态监控、事后评价、结果挂钩、激励相容、信息公开等框架体系。另一方面，坚持全方位、全过程、全覆盖绩效立法宗旨。将政府预算、部门预算、政策和项目预算绩效，加上一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算绩效，以及政府采购、政府采购服务、政府与社会资本合作、专项债券、政府主权财富基金和政府性投资基金等绩效管理，全部顶格到法律位阶，强化绩效管理的法律约束。
坚持健全公共服务定额标准为核心。公共服务究竟需要什么样的标准?缺乏标准的无效、低效的预算资金配置，其实质上就是一种损失浪费，必然加大财政风险。加快制定基本公共服务标准定额，特别是分行业基础设施建设项目支出标准定额，量化、细化事前绩效目标，以及产出、成本、效果和满意度绩效指标，结合经济社会变动规律适时动态调整。这是预算绩效管理“提质增效”的“硬核”和“实锤”。
坚持锚定微观绩效与宏观绩效为靶向。“十四五”时期，预算绩效管理改革要坚持以人民为中心发展理念，着眼于构建共同富裕的实现机制，树立资源配置最优、产出效果最大化目标;以促进公共风险最小化为导向，将制度创新、技术创新和管理创新紧密融合，分阶段、分步骤建设具有中国特色的预算绩效管理体系，助推财政政策“提质增效，更可持续”目标的实现。注重讲求绩效与对冲风险、长短结合与细实相融、统筹规划与突出重点和机制创新与部门协同原则，推动完善以建设现代财政为统领，以提升公共风险治理能力为指导，以健全绩效法规体系为支撑，以公共风险最小化作为评价“量尺”，以“数字财政”信息化为重点，以评价结果与预算安排挂钩机制为保障的预算与绩效一体化管理体系。
下一步预算绩效管理改革期待在以下几方面有所实质性突破：
第一，加强宏观绩效管理，引领微观绩效管理提质增效。不确定性的世界，有大的格局，才有大的视野。要正确处理宏观绩效与微观绩效的辩证关系，注重微观绩效同时，更要强调宏观绩效。要围绕贯彻党中央重大战略决策核心，聚焦建设人民满意型政府重点，着眼于构建橄榄型社会目标，必须将宏观绩效贯穿于财政资源配置各环节和资金分配全过程。在确定财政政策方向和实施力度、制定制度办法、严格项目遴选与资金分配使用，以及工程项目竣工交付、运营和维护等方面，都需从微观层面健全完善项目年度绩效目标、中期绩效目标和评价报告制度。
第二，降低不确定性预期，优化绩效评价标准和评价指标体系。要学会以理性的确定性应对变化中的不确定性。以提高对未来不确定性、公共风险变化趋势的分析与预测能力为目标，以防范和对冲公共风险为前提，健全完善内容精炼、结构合理、程序规范、标准科学、动态修订的预算绩效评价标准体系。当务之急，进一步加快出台基本支出和项目支出定额标准，增强绩效目标设计的可衡量性。“没有规矩，不成方圆”。
第三，细化量化绩效目标，实施评价结果与预算“完全挂钩”机制。民生无小事。花纳税人的钱，再小也要讲求绩效，绩效管理既要“捡西瓜”，又要“不丢芝麻”。研究出台事前绩效评估办法，搭建绩效评估信息平台，科学评估国家治理成本。对预算“绩效目标”单独建章立制，形成系统性统一规范，提升其科学性、规范性和有效性。加强动态评估，运用区块链技术实施“穿透式”、“双监控”。积极拓宽评价范围，保障政策有效运行。全面推进“四本预算”绩效评价。加快出台评价结果与预算安排完全挂钩办法，提升预算绩效评价质量。没有好的绩效评价结果，就没有好的预算安排。
第四，以风险意识引导预算绩效管理，夯实全成本绩效管理基础。通常来说，风险小绩效概率则高。预算部门要“从效益观转向更高层面的一致性的风险理念，注重宏观绩效和整体绩效”。加快部门整体绩效评价实现全覆盖，通过绩效目标和指标体系来量化部门效能业绩。加快分类制定部门绩效目标和差异化指标体系，“量体裁衣”，分类制之。健全完善“全成本”绩效管理图景，对政府治理“全成本”开展绩效核算，可为研究制定部门所涉收费价格调整、相关政府补贴以及政府投融资机制优化等提供参考的同时，也可以基于全成本测算结果，开展项目绩效考核并融入预算执行监控过程，真正实现降本增效。
第五，强化绩效管理人才队伍培养，着力提升预算绩效评价能力。专业的人，干专业的事。针对预算部门和单位的预算绩效管理人员普遍较少、专业技术能力亟待提升的现实，支持高等院校加大对预算绩效管理的专业人才培养。严格第三方机构遴选与委托机制，建立绩效评价业人员信誉、质量、能力等资格认证制度。比如，在国家层面加快启动“绩效评价师”资格认证，纳入国家职业分类大典;组建绩效评价行业协会，规范引导预算绩效管理行为。
(作者系中国财政科学研究院研究员)
